[로이슈 전용모 기자] 대법원 제2부(주심 대법관 조재연)는 2023년 7월 13일 원고(부산광역시장)가 피고(부산광역시의회)를 상대로 낸 조례안 재의결 무효확인 소송에서 원고의 청구는 이유없어 기각했다(대법원 2023. 7. 13. 선고 2022추5156 판결). 소송비용은 원고가 부담한다.

원고는 청구취지에서 "피고가 2022. 6. 21.에 한 '부산광역시 생활임금 조례 일부개정조례안'에 관하여 한 재의결은 효력이 없다"며 조례안 재의결 무효확인 소송을 제기했다.

피고는 2022. 3. 23. ‘부산광역시 생활임금 조례 일부개정조례안’(이하 ‘부산광역시 생활임금 조례’는 ‘이 사건 조례’라 하고, 위 일부개정조례안을 ‘이 사건 조례안’이라 한다)을 의결해 2022. 3. 24. 원고에게 이송했다. 원고는 2022. 4 11. 이 사건 조례안 제11조 제3항이 원고의 예산안 의결권을 침해한다는 등의 이유로 피고에게 재의를 요구했으나, 피고는 2022. 6. 21. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함으로써 이를 확정했다.

원고는 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항은 법령의 범위에서 지방자치단체의 사무에 관한 것인데(지방자치법 제28조 제1항 본문), 이 사건 조례안 제11조 제3항은 ‘시 소속이 아닌 노동자’의 생활임금에 관한 사항을 포함하고 있고, 이는 시의 자치사무가 아니고 상위법령에서 그 사항에 관하여 조례로 정하도록 위임한 바도 없으므로, 위 사항은 조례의 제정대상이 될 수 없다고 주장했다.

대법원은 이러한 생활임금의 지급에 관한 사무는 지방자치단체 고유의 자치사무인 지방자치법 제13조 제2항 제2호 소정의 주민의 복지증진에 관한 사무 중 주민복지에 관한 사업에 해당되는 사무라고 할 것이다. 따라서 ‘시 소속이 아닌 노동자’에 대한 생활임금 지급 사무가 자치사무가 아님을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다고 배척했다.

원고는 이 사건 조례안 제11조 제3항이 원고의 고유권한인 예산안 편성권을 침해한다고 주장했다.

대법원은 이 사건 조례안 제11조 제3항이 생활임금 적용대상 전직원을 대상으로 호봉 재산정을 통해 생활임금을 반영하도록 규정한 것이 집행기관으로서의 지방자치단체의 장 고유의 재량권을 침해했다거나 예산배분의 우선순위 결정에 관한 지방자치단체의 장의 예산안 편성권을 본질적으로 침해하여 위법하다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다고 했다.

원고는 지방자치법 제118조에 의하면 지방자치단체의 장이 소속 노동자의 임금을 결정하는 것은 전속적 권한인 인사권에 속함에도 불구하고, 이 사건 조례안 제11조 제3항이 원고에게 임금에 관한 일정한 의무를 부여함으로써 원고의 인사권을 침해한다고 주장했다.

◇지방의회가 집행기관의 인사권에 소극적·사후적으로 개입하는 것은 지방자치법이 정하고 있는 지방의회의 집행기관에 대한 견제의 범위 내에 드는 적법한 것이라고 할 것이다(대법원 1997. 4. 11. 선고 96추138 판결, 대법원 2000. 11. 10. 선고 2000추36 판결 등 참조).

대법원은 결국 이 사건 조례안 제11조 제3항은 시 소속 직원의 임금 지급에 있어 호봉 재산정으로 생활임금 반영에 따른 임금 상승 효과를 고르게 누리도록 하라는 지침을 제공함으로써 원고의 권한을 일부 견제하려는 취지일 뿐, 소속 직원에 대하여 특정한 임금을 지급하도록 강제한다거나 임금 조건에 대하여 피고의 사전 동의를 받도록 하는 등으로 원고의 임금 결정에 관한 고유권한에 대하여 사전에 적극적으로 관여하는 것이라고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다고 봤다.

원고는 근로기준법 제4조, 제12조에 의하면, 시와 소속 직원은 동등한 지위에서 자유의사에 따라 임금 등 근로조건을 결정할 수 있음에도 불구하고, 이 사건 조례안 제11조 제3항은 ‘호봉 재산정’이라는 방식으로 임금 인상분을 정하도록 조례로 강제함으로써 원고가 임금 등 근로조건을 결정할 수 있는 자율성을 심히 침해하는 것이므로 근

로기준법 제4조에 위반된다고 주장했다.

대법원은 근로기준법 제4조가 근로자에게 유리한 내용의 근로조건의 기준을 지방의회의 의결로 결정하는 것을 제한하는 취지는 아니라고 할 것이므로, 근로자에게 유리한 내용의 근로조건의 기준을 조례로써 규정하고 그 내용이 사용자의 근로조건 결정에 관한 자유를 일부 제약한다 하더라도 그와 같은 내용을 규정한 조례가 무효라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다고 했다.

원고는 이 사건 조례가 생활임금 적용대상을 원고가 위원회의 심의를 거쳐 결정하도록 규정하고(제3조 제1항, 제5조 제2항 제2호), 이 경우에도 ‘생활임금 이상의 임금을 받고 있는 노동자’는 그 적용대상에서 제외하도록 규정하고 있는데(제3조 제2항 제2호), 이 사건 조례안 제11조 제3항은 제3조 제1항 각 호의 적용대상 전직원을 대상으

로 생활임금을 지급하도록 하고 있으므로 이는 이 사건 조례안의 위 각 조항과 상충되어 무효라고 주장했다.

대법원은 이 사건 조례안 제11조 제3항이 생활임금 적용대상에 관한 원고의 결정 권한을 제한하는 것이 아니라 그러한 결정 권한을 전제로 호봉 재산정을 규정하고 있으므로 이 사건 조례 제3조 제1항과 상충된다고 보기 어렵다. 나아가 지방자치법 제28조 제1항 본문은 “지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다.”라고 규정하고 있으므로, 조례는 상위법령에 위반되는 경우 그 효력이 부인되는 것일 뿐(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조) 어느 하나가 적용 우위에 있지 않은 조례 규범들이 상호 모순․저촉된다는 이유로 그 효력을 부인할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다고 판단했다.

전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr