[로이슈 전용모 기자] 대법원 제2부(주심 대법관 민유숙)는 2022년 12월 29일 피고의 상고를 받아들여 피고의 학교용지부담금 부과처분을 취소한 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원(부산고법)에 환송했다(대법원 2022. 12.29.선고 2020두49041 판결).

원심(부산고등법원 2020. 8. 26. 선고 2019누24008 판결)은 구 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(2017. 3. 21. 법률 제14604호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘학교용지법’) 제5조의2 등 관련 규정을 합목적적으로 해석하더라도 부과해야 할 정당한 학교용지부담금의 금액을 산정할 수 없으므로 이 사건 처분이 위법하다고 판단했다.

또 이 사건 사업으로 인하여 학교시설 확보의 필요성이 유발되었다고 보기 어려우므로 이 사건 처분은 비례원칙에 어긋나는 것으로서 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하여 위법하다고 판단했다.

원고(주택재개발정비사업조합)는 부산 연제구 일원의 사업구역에 총 878세대(분양 834세대, 임대주택 44세대, 지하 3층, 지상 29층 10개동)규모의 공동주택을 건축, 공급하는 주택재개발의 시행자로, 피고(부산광역시 연제구청장)로부터 사업계획시행인가에 이어 2016.5.11. 일반분양 승인을 받았으며 전 세대에 대해 분양을 완료했다.

피고는 2018. 4.13. 학교용지 확보 등에 관한 특례법(이하 '학교용지법')제5조, 제5조의2, 같은 법 시행령 제5조의2규정에 따라, 이 사건 공동주택 총 878세데에서 기존 298세대를 제외한 580세대 중 일반분양세대 561세대 및 보류지 1세대 합계 562세대에 대한 총 분양금액1903억3942만 원에 부과율 0.8%를 곱한 15억2270만5360원을 학교용지부담금으로 산정해 원고에게 부과하는 처분을 했고, 원고는 2018. 5.14.이를 전액 납부했다.

원고는 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기했으나 부산광역시 행정심판위원히는 2018. 9.18.이를 기각했다. 그러자 원고는 피고를 상대로 기타부감금부과처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기했다.

원고의 주장은 다음과 같다.

-부담금관리 기본법 제4조에서는 부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과요건, 산정기준, 산정방법 등이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다고 정하고 있다. 그런데 학교용지법 제5조 제1항 단서 제5호에서 ‘정비사업 시행 결과 해당 정비구역 및 사업시행구역 내 가구 수가 증가하지 아니하는 경우’의 개발사업분은 학교용지부담금의 부과대상에서 제외한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조의2 제2항 제1호에서 학교용지부담금은 공동주택인 경우 ‘가구별 공동주택 분양가격 × 1천분의 8’로 산정한다고만 규정하고 있을 뿐, 학교용지부담금의 산정방법과 관련하여 증가된 가구 수의 산정기준과 분양가격의 산정방법에 대하여 구체적인 기준을 마련하고 있지 않다. 따라서 이 사건 처분은 불명확한 학교용지법 제5조 제1항 제5호, 제5조의2에 따라 피고가 자의적인 방법으로 학교용지부담금을 산정하여 부과한 것으로 부담금관리 기본법 제4조를 위반하여 위법하다.

- 학교용지법 제5조 제4항 제2호에서 시·도지사는 ‘최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우’에는 부담금을 면제할 수 있다고 규정하고 있는데, 이 사건 처분에 앞서 3년 동안 이 사건 사업구역 인근의 초·중·고등학교의 학생 수가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없음에도 불구하고, 피고는 부담금 면제 사유를 제대로 살피지 않고 비례의 원칙을 위반하여 이 사건 처분을 함으로써 재량권을 일탈·남용했다.

- 설령 위법사유가 존재하지 않는다고 하더라도, 학교용지법 제5조 제1항 단서 제2호에서는 '임대주택을 분양하는 경우'의 개발사업분을 학교용지부담금의 부과대상에서 제외하고 있는바, 피고는 이 사건 공동주택 중 536세대(= 신축세대수 878 - 임대주택분양분 44 - 기존세대수 298)를 기준으로 학교용지부담금을 산정하여야 함에도, 임대주택 분양분을 제외하지 않은 562세대를 기준으로 학교용지부담금을 산정했으므로, 536세대를 초과한 부분은 학교용지법을 위반한 것으로 위법하다.

1심(부산지방법원 2019. 10. 25. 선고 2019구합20069 판결)은 이 사건 사업시행으로 증가하는 가구 수는 536세대(=878세대-298세대-44세대)임에도 562세대로 산정해 위법하다고 판단했다. 나머지 주장(재량권 일탈·남용 등)은 받아들이지 않았다.

원고와 피고는 쌍방 항소했다.

원심은 원고의 항소를 받아들여 이 사건 처분은 위법하다며 피고가 2018. 4. 13. 원고에 대하여 한 15억2271만5360원의 학교용지부담금 부과처분을 취소했다.

대법원은 원심판단은 다음과 같은 이유로 받아들일 수 없다고 했다.

학교용지법 제5조 제1항 제5호, 제5조의2 제1항, 제2항 제1호에서 정한 학교용지부담금 부과요건과 산정기준이 부과관청에게 자의적인 해석과 집행의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하여 명확성의 원칙에 위배된다고 볼 수 없고, 이에 관한 법적 규율에 어떠한 공백이 있다고 보기 어렵다.

부담금관리 기본법 제4조는 침익적 행정행위에 해당하는 부담금부과의 근거 법률에 관하여 헌법상 요구되는 명확성의 원칙 내지 포괄위임금지의 원칙을 풀어서 규정한 것에 지나지 않는다고 할 것이다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결 참조), 학교용지법 제5조 제1항 제5호 등이 명확성의 원칙 등에 위배되지 아니하는 이상 부담금관리 기본법 제4조에 저촉된다고도 할 수 없다.

이 사건 처분이 이루어진 2018년도를 기준으로 해당 학교 및 졸업생들이 주로 진학하는 중·고등학교의 학생 수는 3년간 지속적으로 감소했다. 그러나 부산광역시 연제구 관할구역 내에서는 이 사건 사업을 비롯해 다수의 대규모 정비사업이 진행되고 있었다. 해당 사업구역 내 거주자들의 일시적 주거 이전이 위와 같은 학생 수 감소에 영향을 미쳤을 가능성을 배제하기 어렵다.

위와 같은 정비사업이 모두 완료되면 연제구 관할구역 내 가구 수는 이 사건 사업으로 인한 증가분을 제외하더라도 기존에 비해 총 6,200가구 이상 증가될 것으로 예상되는데 이는 해당학교 졸업생들이 진학하는 중·고등학교의 학생 수에도 영향을 끼칠 것으로 보인다.

이 사건 사업시행인가 당시 부산광역시교육청이 이 사건 사업으로 증가하는 학생들을 인근 학교에서 수용할 수 있다는 의견을 밝혔다거나, 실제로 이 사건 공동주택의 입주가 완료된 2019년도에 해당학교가 기존 교사를 이용하여 증가한 학생들을 모두 수용했거나, 해당학교 등이 2019년 무렵까지 학교증축계획을 세웠다거나 증축허가를 받은 사실이 없다고 하더라도, 인구유입과 지역적 상황의 변화 가능성 및 교육정책적 목적 등을 고려할 때 그러한 사정만으로 앞으로도 이 사건 사업구역 인근 지역에 학교 신설의 수요가 없을 것이라고 단정할 수 없다.

따라서 이 사건 처분에는 부담금관리 기본법에서 정한 한계를 넘거나 비례·평등원칙 등에 위배된다고 볼만한 특별한 사정이 있다고 보기 어렵다.

전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr