[로이슈 전용모 기자] 창원지법 제1행정부(재판장 김수정 부장판사·안은지·강영희)는 2021년 12월 23일 피고(낙동강유역환경청)가 2019. 12. 19.에 한, 원고 주식회사 A에 대한 지정폐기물최종처분업 허가취소 및 원고들(3개사)에 대한 각 조치명령을 모두 취소한다고 원고 승소 판결을 선고했다(2019구합55130, 2020구합50759, 2020구합50407병합).

이 사건 소송비용 중 보조참가로 인한 비용은 피고보조참가인(울산광역시장)이 부담하고, 나머지는 피고가 각 부담한다.

원고 주식회사 A는(이하 ‘원고 A’)는 2000. 6. 1. 피고로부터 폐기물관리법 제25조 제5항 제3호에 따른 폐기물최종처분업 허가를 받은 후 울산 남구 일원에서 폐기물매립시설을 운영하고 있는 회사이다.

원고 주식회사 B(이하 ‘원고 B’)는 1993. 3. 18. 폐기물관리법 제25조 제5항 제3호에 따른 폐기물최종처분업 허가를 받고 울산 남구 일원에 소재한 폐기물매립시설을 운영하는 회사이다. 원고 B은 1999. 8. 1.경부터 2011. 10. 27.경까지 이 사건 매립시설 중 일부(6, 7, 8공구)를 운영했다.

원고 A는 2011. 10. 28. 원고 B으로부터 위 회사 소유의 폐기물최종처분업 1, 2, 3단계(6, 7, 8공구) 폐기물처분시설 일체 및 그 시설에 대한 사업허가서와 허가사항 일체를 포괄적으로 양수하기로 하는 양도·양수계약을 체결했다. 원고 A은 위 계약에 따라 2011. 11.경 피고에게 6, 7, 8공구의 폐기물처분시설 일체 및 허가권(지정폐기물 최종처분업, 사업장일반폐기물 최종처분업) 일체에 대한 권리·의무 승계신고를 했다.

원고 C 주식회사(이하 ‘원고 C’)는 이 사건 매립시설에 연접한 울산 남구 공장용지 35,906㎡ 및 공장용지 69,450㎡ 토지(이하 ‘이 사건 연접토지’)의 소유자이다.

원고 A, 원고 B는 불법매립행위자, 원고 C는 불법매립된 토지의사용을 승낙한 토지소유자다.

울산시는 2017. 11. 22. 이 사건 연접토지 중에서 이 사건 매립시설의 6, 7공구 인근 법면부지 부분에 일반폐기물 및 지정폐기물이 매립되어 있는 것을 확인했다(이하 원고 C 소유 토지 부분에 매립된 폐기물을 ‘이 사건 폐기물’이라 하고, 이 사건 연접토지 중 폐기물이 매립된 부분을 ‘이 사건 매립부지’라 한다).

울산시는 위와 같이 이 사건 매립부지에 지정폐기물이 매립되어 있다는 사실을 피고(낙동강유역환경청)에게 통지했다.

피고는 미허가 부지에 폐기물이 매립된 것은 폐기물관리법 제8조 제2항 위반이라고 판단하고, 원고들에 대한 사전통지 및 청문절차를 거쳐, 2019. 12. 19. 원고 A에게 구 폐기물관리법(2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제27조 제2항 제1호에 근거하여 허가취소를, 원고들에게 구 폐기물관리법 제48조에 근거하여 각 조치명령을 했다.

그러자 원고들은 이 사건 조치명령 및 이 사건 허가취소가 위법하므로 취소되어야 한다고 주장하며 피고를 상대로 행정소송을 제기했다.

원고 A는 "선의의 양수인인 원고 A의 폐기물처리업허가 전체를 취소하는 것으로 너무나 가혹하고, 폐기물처리업 허가의 법적 성질(대물적 허가)에 반하여 이 사건 폐기물 매립이 이루어진 공구(6, 7공구)와 무관한 다른 공구에 관한 허가까지 취소한 것으로서, 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다"고 주장했다.

원고 B는 " 이 사건 조치명령은 비례의 원칙에 반하는 과잉처분이고, 이 사건 조치명령을 이행할 경우 심각한 환경오염을 야기할 가능성이 매우 높아 오히려 공익이 침해될 우려가 있다는 점에서도 위법하다"고 주장했다.

원고 C는 "설령 사용을 허용했다고 하더라도, 원고 A과의 합의상 이용기간(3년) 이후에 발생한 불법매립행위에 대하여는 책임을 지지 않는다고 할 것인데, 이 사건 폐기물이 그 기간 내에 매립된 것으로 볼 수 없는 이상 원고 C는 책임이 없다. 불법매립행위자가 아닌 원고 C에게 곧바로 이 사건 조치명령을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다"고 주장했다.

재판부는, 환경오염이 발생할 우려가 있는 내용의 조치명령을 이행하도록 하는 것이 공익에 부합하는 것이라고 보기도 어렵고, 이 사건 조치명령을 이행하는 데에 많은 비용이 소요되는 등 원고들이 입게 될 손해에 비하여 이 사건 조치명령으로 얻을 수 있는 이익은 거의 없어 보인다. 구 폐기물관리법 제48조에 의하면, 행정청은 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지뿐만 아니라 그밖에 폐기물 처리에 필요하다고 판단되는 조치를 명할 수 있으므로, 반드시 이 사건 조치명령과 같이 이 사건 폐기물 전량을 원고 A 또는 정상 영업 중인 타 매립장으로 이전 처리하도록 처분하여야 하는 것도 아니다. 따라서 폐기물관리법을 위반한 사업자 등에 대한 제재 조치의 필요성을 감안하더라도, 이 사건 조치명령은 비례의 원칙에 반하는 것으로서 위법하다고 봄이 타당하다.

그렇다면 원고들에 대한 이 사건 조치명령은 재량권을 일탈·남용한 것으로 원고들의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하므로 취소되어야 한다고 판단했다.

이 사건 폐기물의 매립용량은 약 108,733㎥이고, 이 사건 매립시설에 대하여 허가받은 매립용량(약 936,354㎥) 대비 약 8.6%에 해당되는 정도의 양이다. 폐기물관리법 제25조 제11항, 동법 시행규칙 제29조 제1항 제2호 마목에 의하면 허가받은 폐기물 처분용량의 100분의 30이상의 변경은 변경허가를 받아 변경할 수 있도록 하고 있는 점, 이 사건 매립시설에 관한 변경허가 내역에 의하면, 2010. 11. 18. 이 사건 매립시설에 대하여 합계 259,606㎥의 용량을 증가하는 내용의 변경허가가 이루어지기도 한 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 매립시설의 규모에 비하여 이 사건 폐기물의 용량이 과다하여 이를 그대로 두는 것이 폐기물의 적정 처리와 환경보전이라는 공익에 현저히 반한다고 보기 어렵다. 또한 피고가 제출한 자료만으로는 이 사건 연접토지에 대한 도로조성 등의 계획으로 인하여 이 사건 폐기물의 이전이 반드시 필요한 상황이라고 인정하기도 어렵다고 봤다.

재판부는 또 원고 A에 대한 허가취소 처분의 적법여부에 대해서도 살폈다.

결국 피고로서는 위반행위의 정도 및 횟수, 사안의 경중 등 제반사정을 고려하여 제재적 행정처분의 부과 여부 및 제재의 종류를 선택해야 한다고 할 것이다. 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법한 처분이라 할 것이다.

원고 A은 원고 B와 이 사건 양도·양수계약에 따라 원고 B의 지위를 승계함으로써 공법상 의무를 부담하게 된 자로서 직접 이 사건 폐기물을 처리한 자는 아니다. 이 사건 폐기물은 원고 B가 6, 7공구를 조성, 운영하면서 처리한 폐기물이라고 보는 것이 타당하다. 그러나 원고 A는 원고 B의 지위를 승계한 자로서 구 폐기물관리법 제48조 소정의 조치명령 대상자에 해당한다. 그러나 원고 B에 대한 이 사건 조치명령은 적법하지 않은 대상자에 대한 것으로서 위법하다.

이 사건 허가취소로 인하여 원고 A은 이 사건 폐기물이 불법 매립된 6, 7공구뿐만 아니라, 위 원고가 기존에 영위하여 오던 모든 폐기물처리시설에 대한 허가를 상실하게 된다.

이는 앞서 본 폐기물처리 허가의 대물적 성격에 반하는 것이다. 또한 이 사건 허가취소로 인하여 원고 A는 사실상 사업 영위가 불가능하게 되어 존폐의 기로에 서게 될 것이라는 점에서 이 사건 처분으로 인한 원고 A의 사익 침해가 중대한데, 이는 원고 A에 대한 비난가능성에 비하여 과도한 제재라고 보인다.

재판부는, 환경보전이라는 중요한 공익을 위하여 불법 폐기물 처리업자에 대한 강력한 제재처분을 할 필요성이 있다는 점은 부인할 수 없다. 그러나 이러한 공익을 감안하더라도, 이 사건 취소 처분으로 인한 원고 A의 사익 침해가 중대하다고 보여 이 사건 허가 취소 처분은 비례원칙에 반한다 할 것이다. 따라서 이 사건 허가취소 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 판단했다.

전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr