[로이슈 전용모 기자] 대법원 제3부(주심 대법관 노정희)는 2021년 11월 25일 시내버스 준공영제(수입금 공동관리형)를 시행하면서 버스운송사업자의 운송수입금 부족액의 보전을 위하여 보조금을 지급하고 있는 대구광역시가 버스운송사업자인 원고의 대표이사 등이 업무상 횡령죄 등으로 형사판결을 선고받았다는 이유로, 「대구광역시 시내버스 준공영제 운영지침」 제34조 제2항 제7호(이하 이 사건 쟁점조항)의 ‘경영활동과 관련하여 위법, 부정, 탈루 등의 행위를 한 경우’에 해당한다고 보아 성과이윤 1년분(164,345,713원)의 지급제한을 통보한 사건에서, 이 사건 처분은 법규로서의 효력이 없는 이 사건 쟁점조항에 근거한 것이어서 위법해 취소돼야 한다는 원심을 파기하고, 사건을 다시 심리판단하도록 원심법원(대구고법)에 환송했다(대법원 2021.11.25. 선고 2020두43449 판결).

원심은 이 사건 쟁점조항은 이 사건 조례(대구광역시 시내버스 준공영제 운영에 관한 조례)의 위임범위를 벗어난 것이어서 법규로서의 효력이 없고, 이 사건 처분은 법류로서의 효력이 없는 이 사건 쟁점조항에 근거한 것이어서 위법하므로 취소되어야 한다는 취지로 판단했다.
원심은, ①이 사건 조례는 제22조에서 ‘재정지원금의 부당수급’과 ‘운송수입금의 누락’이라는 사유만을 성과이윤 지급제한의 사유로 삼고 있고, 이 사건 쟁점조항은 이 사건 조례 제22조에 규정된 ‘재정지원금 부당수급’, ‘운송수입금 누락’을 구체화하는 범위를 벗어나는 사유로서 이 사건 조례의 위임범위를 벗어나는 것이며, ③이 사건 조례 제27조에 의하더라도, 이 사건 조례 제22조 등에서 정한 범위를 벗어나 새로운 제재사유를 창설하는 것은 허용되지 아니한다는 등의 이유를 들었다.

「대구광역시 시내버스 준공영제 운영지침」제34조 제1항은 “시는 운송사업자의 서비스 및 경영 개선 등을 위하여 경영상태 및 서비스상태 등을 기준으로 운송사업자별로 성과이윤을 차등지급하거나 우수업체에 대하여 제한적으로 성과이윤을 차등지급할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 제2항은 “시는 다음 각 호에 해당하는 운송사업자에 대하여는 성과이윤의 일부 또는 전부의 지급을 제한할 수 있다.”라고 규정하면서, 제7호에서 ‘경영활동과 관련하여 위법, 부정, 탈루 등의 행위를 한 경우’를 정하고 있다.

대구광역시 준공영제운영위원회는 2018년 10월 22일 성과이윤 1년분의 전부 내지 일부 제한을 의결했고 피고(대구광역시)는 이 사건을 통보했다.

원심은 이 사건 통보가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 판단했다. 대법원은 원심판단에 항고소송의 대상인 '처분'에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다고 수긍했다.
그러나 대법원은 원심의 판단은 그대로 수긍하기 어렵다고 봤다.

이 사건 조례 제22조 제1항은 운송사업자에 대한 제재규정으로서 시장은 운송사업자가 재정지원금을 부당수급하거나 운송수입금을 누락한 경우에는 부당수급액 또는 수입누락액 전부를 환수하고 환수처분일로부터 1년간 성과이윤 지급대상에서 제외한다고 규정하고 있고, 제27조는 세부적인 사항에 관한 일반적인 수권규정으로서 준공영제 운영에 대하여 이 조례에서 규정되지 아니한 세부적인 사항은「대구광역시 여객자동차운수사업 지원 조례」,「대구광역시 지방보조금 관리 조례」및 준공영제 운영 관련 지침을 따른다고 규정하고 있다.

성과이윤 지급제한 사유를 정하고 있는 ‘이 사건 쟁점조항’은 성과이윤의 지급기준으로서 지방보조금 교부에 관한 재량행사의 준칙에 해당하므로, 피고는 법령이나 조례의 개별, 구체적인 위임이 없더라도 이를 정할 수 있다고 보아야 한다.

대법원은 이 사건 쟁점조항은 이 사건 조례 제27조가 피고에게 부여한 권한의 범위 내에서 마련된 것으로서 유효하다고 보아, 원심판단에는 이 사건 조례 제22조, 제27조 및 이 사건 쟁점조항의 법적 성질, 시내버스 준공영제에 관한 지방보조금 행정과 성과이윤에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다고 판단했다.

이 사건 조례는 정의 규정에서 ‘표준운송원가’에 ‘적정이윤’이 포함된다고 정하고 있고(제2조 제4호), 운송사업자에 대한 제재규정에서 ‘성과이윤’이라는 용어를 사용하고 있을 뿐(제22조 제1항), 성과이윤의 개념이나 지급대상, 지급기준 및 방법 등에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않다. 오히려 조례 시행규칙에 해당하는 이 사건 운영지침 및 정산지침에서 성과이윤에 관한 구체적인 규정을 마련해 두고 있다. 이와 같이 이 사건 조례가 성과이윤의 ‘지급사유’에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않고, 성과이윤 지급기준과 범위 등을 정할 권한을 시장에게 부여하고 있는 이상, 이 사건 조례 제22조가 성과이윤의 ‘지급제한 사유’만을 제한적으로 열거하고 있다고 해석하기도 어렵다고 봤다.

이 사건 운영지침은 대구광역시 시내버스 준공영제의 운영에 관한 이 사건 조례의 시행을 위해 세부적인 사항을 정한 것으로 조례 시행규칙에 해당한다. 이 사건 쟁점조항은 상위법인 이 사건 조례의 취지에 반한다거나 객관적으로 합리성을 잃었다고 보기도 어렵다. 결국 이 사건 쟁 점조항은 이 사건 조례 제27조가 피고에게 부여한 권한의 범위 내에서 마련된 것으로 봄이 타당하다.

전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr