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대법원, 새만금 방조제 일부구간 귀속 지자체 결정 취소 군산시 청구 기각

2021-01-14 17:42:46

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(사진=대법원홈페이지)
[로이슈 전용모 기자] 대법원 제1부(주심 대법관 박정화)는 2021년 1월 14일 원고 군산시장이 피고 행정안전부장관을 상대로 낸 새만금 방조제 일부구간 귀속 지방자치단체 결정 취소 소송에서 원고의 청구를 기각했다(대법원 2021.1.14. 선고 2015추566 판결).

원고(군산시장)는 2015년 11월 27일 대법원에 피고(행정안전부장관, 피고보조참가인 김제시)가 2015. 11. 13.에 한 새만금 전체 매립대상지역에서 매립이 완료된 방조제 구간 중, ① 제1호 방조제 구간의 별지1 도면 표시의 각 점을 차례로 연결한 선내 부분 중 군산시 관할 구역(군산시 옥도면 비안도리 495, 496)을 제외한 나머지에 해당하는 매립지가 속할 지방자치단체를 전라북도 부안군으로, ② '제2호 방조제' 구간의 별지1 도면 표시의 각 점을 차례로 연결한 선내 부분에 해당하는 매립지가 속할 지방자치단체를 전라북도 김제시로 정한 결정의 취소를 구하는 소송을 제기했다.

원고는 "지방자치법 제4조 제3항부터 제7항이 종전의 해상경계선 기준을 배제하는 것이라면 이는 아무런 기준 없이 피고가 자의적으로 지방자치단체의 관할 구역을 결정할 수 있도록 한 것이어서 헌법상 보장된 지방자치제도의 본질을 침해하고 포괄위임금지원칙에 반하는 위헌적 법률이다. 이 사건 결정은 위헌적인 법률에 근거한 것으로 위법하다. 또 피고가 매립지 관할 귀속 결정의 재량권을 행사할 때에는 관련 지방자치단체와 그 주민들의 이익 등을 적절히 형량하여야 한다. 그런데 이 사건 결정은 중요한 요소들의 고려가 흠결·누락되었거나 고려요소들의 이익형량에 정당성·객관성이 결여됨으로써 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 적어도 제2호 방조제는 군산시의 관할구역으로 귀속되어야 한다"고 주장했다.

재판부는 지방자치단체의 관할구역은 본래 지방자치제도 보장의 핵심영역, 본질적 부분에 속하는 것이 아니라 입법형성권의 범위에 속하는 점, 해상 공유수면 매립지의 경우 국가의 결정에 의하여 비로소 관할 지방자치단체가 정해지는 것인 점, 국가는 해상 공유수면 매립지의 관할 지방자치단체를 결정할 때 관련 지방자치단체나 주민들의 이해관계 외에도 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전(헌법 제120조 제2항, 제122조), 지역간의 균형있는 발전(헌법 제123조 제2항)까지도 고려해 비교형량하여야 하는데, 이러한 고려요소나 실체적 결정기준을 법률에 더 구체적으로 규정하는 것은 입법기술적으로도 곤란한 측면이 있는 점 등을 종합하면, 지방자치법 제4조 제3항부터 제7항이 행정안전부장관 및 그 소속 위원회의 매립지 관할 귀속에 관한 의결·결정의 실체적 결정기준이나 고려요소를 구체적으로 규정하지 않았다고 하더라도, 지방자치제도의 본질을 침해했다거나 포괄위임금지원칙에 반한다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다고 배척했다.

또 피고가 이 사건 결정을 하면서 관련된 제반 이익의 비교·형량을 전혀 하지 않았거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에 해당한다고 보기 어려우므로, 이 사건 결정이 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수 없다고 판단했다.
새만금기본계획상 산업발전축이 군산국가산업단지로부터 국제업무지구와 새만금 신항만까지 연결된다고 하여 이를 모두 하나의 지방자치단체가 관할해야 한다는 의미로 해석하기는 어렵다. 또한 새만금 신항만 개발 기본계획(국토해양부 고시 제2010-888호) 및 제2차 신항만건설 기본계획(해양수산부 고시 제2019-122호)에 의하면, 새만금 신항만은 ‘국가관리무역항’으로서 해양수산부장관에게 관리권한이 있으며(항만법 제3조 제2항 제1호, 제20조 제1항, 같은 법 시행령 제3조 제1항 별표1, 제2항 별표2), 해양수산부장관의 위임을 받아 해양수산부 소속 전문행정기관인 ‘군산지방해양수산청장’이 항만관리를 할 예정이므로, 새만금 신항만과 접한 제2호 방조제를 군산시의 관할로 정하지 않았다고 하더라도 국토의 효율적 이용에 반한다고 보기 어렵다고 했다.

새만금 갯벌은 전국 갯벌 면적의 약 8%에 이르는 대규모 갯벌이었고 군산시, 김제시, 부안군 어민들이 공동으로 활용해 왔으므로 매립으로 인한 공유수면 상실의 피해가 군산시에만 치중되었다고 보기 어렵다. 오히려 김제시의 경우 새만금 방조제로 인하여 어민의 갯벌 이용과 해양진출이 완전히 막히는 피해를 입게 되어 피해의 정도가 크다고 했다.

전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr
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