[로이슈 전용모 기자] 피고(양주시장)가 토지소유자인 원고에 대하여 폐기물관리법 제8조 제3항에 따라 이 사건 토지의 청결유지를 위하여 이 사건 토지에 무단투기된 폐기물의 제거조치를 명할 수 있는지 여부가 쟁점인 사건에서 원고의 청구를 인용한 1심판결을 파기하고 피고의 처분이 적법하다고 판단한 원심이 대법원에서 확정됐다.

원고는 의정부지방법원 임의경매절차(2014타경59609)에서 이 사건 토지를 매수해 2015년 11월 12일 그 소유권을 취득했다.
피고(양주시장)는 2016년 3월 30일 이 사건 토지에 관한 현장조사를 실시해 기존에 방치된 30여 톤의 폐기물이 제거되지 않았음을 확인했고, 2017년 2월 20일 다시 현장조사를 실시해 폐합성 수지, 폐비닐, 폐섬유 등 사업장 폐기물 약 500톤이 최근 1~2개월 이내에 무단투기된 것을 확인했다.

피고는 2017년 7월 7일 원고에 대하여 폐기물관리법 제8조 제3항에 따라 ‘2017. 12. 31.까지 이 사건 토지에 방치된 폐기물을 제거하라’는 내용의 조치명령을 했다(이하 ‘이 사건 처분’).

원고는 피고를 상대로 투기폐기물제거조치명령의 취소를 구하는 행정소송을 제기했다.

원고는 "폐기물관리법 제8조 제3항에 따라 청결 유지를 위하여 토지소유자에게 명할 수 있는 '필요한 조치'는 같은 법 제7조 제2항에 따른 토지의 청결유지 또는 대청소에 관한 것뿐이므로, 위 규정에 근거하여 같은 법 제48조에서 규정하는 폐기물 처리 명령을 할 수는 없다. 따라서 이 사건 처분은 명령의 근거가 없이 이루어진 것이므로 위법하다"고 주장했다.
1심(2017구합980)인 의정부지법 제1행정부(재판장 변민선 부장판사, 판사 김성겸, 정윤현)는 2018년 10월 23일 원고의 청구를 인용해 "피고가 2017. 7. 7. 원고에 대하여 한 폐기물 제거조치 명령 처분을 취소한다"고 선고했다.

1심은 "설령 지방자치단체장이 폐기물관리법 제8조 제3항에 따라 토지소유자에게 그 소유 토지에 방치된 폐기물의 처리명령을 할 수 있다고 하더라도, 위 규정에 의하여 폐기물처리명령을 하기 위해서는 토지소유자의 청결유지의무위반이 있어야 할 것인데, 이 사건 토지에 투기된 500톤이 넘는 폐기물은 이OO과 성명불상자가 임의로 투기한 것으로서 원고가 그 폐기물의 투기와 관련하여 청결유지의무를 위반하였다고 보기도 어려우므로, 이러한 점에서도 이 사건 처분은 그 처분사유를 인정할 수 없어 위법하다"고 판단했다.

이 사건의 쟁점은, 피고가 토지소유자인 원고에 대하여 폐기물관리법 제8조 제3항에 따라 이 사건 토지의 청결유지를 위하여 이 사건 토지에 무단투기된 폐기물의 제거조치를 명할 수 있는지 여부이다.

1심은 "원고가 폐기물관리법 제48조 각 호에 해당되지 않는 이상, 피고가 임의경매를 통하여 이 사건 토지 소유권을 취득한 토지소유자인 원고에 대하여 폐기물관리법 제8조 3항에 근거하여 그 소유 토지에 무단투기된 사업장폐기물의 처리를 명할 수 없다고 봄이 타당하므로, 이 사건 처분은 그 처분근거를 인정할 수 없어 위법하다"고 봤다.

피고는 항소했다.

원심(2심 2018누74381)인 서울고법 제3행정부(재판장 문용선 부장판사, 판사 문주형, 이수영)는 2019년 3월 28일 피고의 항소를 받아들여 1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각했다.
원심은 이 사건 처분의 근거 규정인 폐기물관리법 제8조 제3항, ｢양주시 폐기물 관리 조례｣ 제6조 제1항과 폐기물관리법 제48조가 서로 다른 별개의 규정임을 전제로, ｢양주시 폐기물 관리 조례｣ 제6조 제1항은 폐기물관리법 제8조 제3항의 위임에 따른 것으로서 법률유보원칙에 위배된다고 볼 수 없다고 판단했다.

폐기물관리법의 목적과 해당 근거 규정의 문언 등에 비추어, ‘필요한 조치’는 폐기물의 발생을 방지하거나 발생한 폐기물의 제거에 관한 조치라는 점을 충분히 예견할 수 있으므로, 피고에게 자의적인 해석과 집행의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하여 명확성의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다고 했다.

원고가 소유권을 취득할 당시에는 이 사건 토지에 폐기물이 투기되어 있는 사실을 몰랐다고 하더라도, 그와 같은 사실을 알게 된 이후에도 이 사건 토지를 관리하지 않고 방치하여 다량의 폐기물이 추가로 투기됐고, 원고가 이를 제거하려는 노력을 전혀 하지 않고 있는 점에 비추어, 토지소유자인 원고는 폐기물관리법 제7조 제2항에서 정한 청결유지의무를 위반했다고 보아야 한다. 피고가 폐기물관리법 제8조 제3항에 따라 ‘필요한 조치’로서 폐기물 제거를 명한 이 사건 처분은 적법하다고 판단했다.

원고는 대법원에 상고했다.

대법원 제3부(주심 대법관 노태악)는 2020년 6월 25일 원고의 상고를 기각해 폐기물 제거를 명한 피고의 처분이 적법하다고 판단한 원심을 확정했다(대법원 2020.6.25.선고 2019두39048 판결).

대법원은 "원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 폐기물관리법 제8조 제3항과 제48조의 관계, 법률유보원칙, 명확성의 원칙 등에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다"고 수긍했다.

폐기물관리법 제8조 제3항에서 말하는 ‘필요한 조치’에는 토지소유자 등이 폐기물관리법 제7조 제2항에 따른 토지의 청결유지의무를 다하지 못하여 환경상의 위해가 발생할 경우 그 토지상에 적치 또는 방치된 폐기물의 제거를 명하는 조치도 포함된다고 해석해야 한다.

단순히 토지나 건물의 청결유지나 대청소를 명하거나 그에 준하는 소극적인 조치에 한정되지 않고 토지소유자 등에 대하여 적치 또는 방치된 폐기물에 대한 제거를 명하는 조치도 포함되리라는 점을 일반 국민이 충분히 예측할 수 있다.

｢양주시 폐기물 관리 조례｣ 제6조는 폐기물관리법 제8조 제3항의 명시적인 위임에 따라 제정된 것으로, 제1항에서 청결유지명령의 내용을 수권 규정인 폐기물관리법 제8조 제3항의 문언과 동일하게 ‘필요한 조치’라고 규정하고 있고, 제2항 각호에서 청결유지명령의 대상이 되는 행위의 요건을 세분화·구체화하여 규정하고 있으므로, 위 조례 제6조가 수권 규정의 위임의 범위나 한계를 벗어나 법률유보의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.

따라서 피고로서는 폐기물관리법 제48조에 따른 폐기물 처리에 대한 조치명령과는 별도로 폐기물관리법 제8조 제3항 및 그 위임에 따른 ｢양주시 폐기물 관리 조례｣ 제6조에 의하여 그에 상응하는 ‘필요한 조치’로서 폐기물 제거 조치명령을 할 수 있다.

전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr