이미지 확대보기A사찰은 기장군 정관읍 용수리 일원에 수목장과 봉안당 조성을 위해 2017년 7월 개발행위를 포함한 묘지관련시설 건축허가를 신청했으나, 군은 도시계획위원회를 개최해 “교통체증 유발, 주차장부지 부족, 지형(계곡) 여건 상 입지 부적합”의 사유로 부결 의결했다.
기장군 관계자는 “5천여구 규모의 수목장과 봉안당이 조성될 경우 주차장 부지 부족으로 인근 도로에 불법주차 및 교통체증이 발생하는 등 주민들의 피해가 상당할 것으로 이를 최소화하기 위해 끝까지 부군수를 단장으로 하는 TF팀운영으로 전문적이고 체계적인 대응을 할 것”이라고 했다.
◇원고의 자연장지 조성허가신청 및 허가 경위
부산 기장군 정관읍 용수리 일원 임야(10,865㎡)는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’) 제36조, 국토계획법 시행령 제30조 제1항 제4호 가목에 따른 도시지역 중 ‘보전녹지지역’에 해당하는 토지다.
이에 원고는 2014년 10월 21일 부산광역시행정심판위원회에 위 반려처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구했고, 부산광역시행정심판위원회는 2014년 11월 19일반려처분을 취소했다.
피고는 2014년 12월 26일 다시 원고의 신청을 반려하는 처분을 했고 이에 원고는 처분의 취소를 구하는 소를 제기해 최종적으로 피고의 위 처분을 취소하는 판결이 선고, 확정됐다(부산지방법원 201. 8. 20. 선고 2015구합20528 판결, 부산고등법원 2016. 4. 1. 선고 2015누2820 판결, 대법원 2016. 8. 24. 선고 2016두37959 판결).
원고는 확정판결에 따라 2016년 9월 21일 다시 피고에게 이 사건 자연장지 조성을 위한 종교단체 자연장지(수목장) 조성허가신청을 했고, 피고는 2016년 12월 6일 장사 등에 관한 법률 제16조 제5항 및 같은 법 시행규칙 제12조에 따라 원고에게 ‘관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 주차장을 마련할 것’을 조건으로 이 사건 토지에 자연장지를 조성하는 것을 허가했다.
◇원고의 건축허가신청 및 피고의 불허가처분
원고는 2017년 7월 25일 피고에게 이 사건 토지 중 일부인 3,202㎡를 대지면적으로 하여 건축면적 342.4㎡, 연면적 합계 670.8㎡인 지상 3층 철근콘크리트구조 묘지관련시설(봉안당) 1동에 관한 건축허가를 신청했다. 이와 동시에 원고는 이 사건 건물의 건축을 위해 이 사건 건물의 대지에 대한 형질변경이 필요하다는 전제 하에 국토계획법 제56, 57조에 따라 피고에게 이 사건 토지에 관한 개발행위허가(토지의 형질변경)도 신청했는데 원고가 피고에게 제출한 개발행위허가신청서에는 형질변경 대상 토지의 면적이 “3,202㎡(도로공제 273㎡ 불포함)”로, 개발행위목적이 “묘지관련시설 건립”으로 각 기재되어 있다.
피고는 2018년 10월 29일 이 사건 개발행위허가신청에 관한 도시계획위원회의 심의결과를 이유로 이 사건 신청을 불허가하는 처분을 했다.
그러자 원고는 피고를 상대로 건축허가신청 불허가처분취소의 취소를 구하는 행정소송을 제기했다.
원고는 "피고가 이 사건 처분의 사유로 밝힌 ‘주변도로ㆍ진입도로의 교통체증 유발, 주차장 부지 부족, 지형(계곡) 여건상 입지 등 부적합’은 지나치게 추상적이고 아무런 근거가 없다. 그러한 사유로 이 사건 신청을 불허하는 것은 비례원칙을 위반한 것으로 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있고, 이 사건 건물이 아닌 이 사건 자연장지와 관련된 사정을 이유로 이 사건 신청을 불허해 이는 부당하다"고 주장했다.
또 "피고가 이 사건 자연장지 조성허가를 하면서 제시한 조건인 ‘관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 주차장을 마련할 것’을 이행하는 데 그 목적이 있다. 그런데 피고가 이 사건 건물의 건축허가를 불허하는 것은 피고 스스로 한 이 사건 자연장지 조성허가의 실현을 방해하는 것으로 부당하다"고 했다.
1심(2018구합25609)인 부산지법 제2행정부(재판장 최병준 부장판사)는 2019년 5월 10일 피고의 원고에 대한 묘지관련시설 1동 건축허가신청에 대한 불허가 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다며 이를 취소한다고 판결해 원고의 손을 들어줬다.
1심 재판부는 "부산광역시행정심판위원회 재결에서도 이 사건 토지와 주거지역이 약 1km떨어져 있으며 자연장지의 조성으로 주거지역 주민들의 일상적인 평온함을 해할 정도의 교통문제, 소음, 환경피해에 대핸 구체적인 근거가 없다는 이유로 피고의 반려처분을 취소했다"며 "주차장법 시행령은 묘지관련시설에 대해 별도의 기준을 정하고 있지 않아 종교시설 등(설치기준 시설면적 150㎡당 1대)으로 보더라도 그 설치기준인 5대(670.8㎡/ 150㎡)를 초과(8대)하는 점 등 피고가 주장하는 주차장 부지(최소 13대주차)가 확보되지 않았다고 보기 어렵다"고 판단했다.
또 "이 사건 토지의 평균 경사도는 15.9도로 17도에 못 미치는 것으로 보이고, 달리 이 사건 토지에 대해 형질변경을 할 경우 산사태 등의 자연재해가 발생할 우려가 있다고 볼 구체적인 자료가 없다"며 원고의 청구는 이유있어 인용했다.
그러자 피고는 항소했다.
항소심(2019누21832)인 부산고법 제2행정부(재판장 김주호 부장판사)는 2020년 1월 8일 "피고의 이사건 처분은 적법하다. 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 사실을 오인했다거나 비례·평등의 원칙을 위반했음을 인정할 증거가 없다"며 1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각했다.
재판부는 "이 사건 신청은 도시지역 안에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가의 신청에 해당하여 그 허가 여부에 관한 피고의 처분은 재량행위에 해당한다고 할 것이고, 이 사건 처분에 관한 사법심사는 피고의 공익판단에 관한 재량의 여지를 충분히 감안해 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 한다. 변론전체의 취지를 종합해 보면 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다"고 판단했다.
이어 "원칙적으로 이 사건 건물에 건축법 등 관계 법령을 위반한 사항이 있는지만을 심사하여야 한다는 원고의 지적은 타당하다. 그러나 이 사건 건물의 건축허가는 국토계획법상의 개발행위허가를 수반하는 것으로 피고의 재량판단 영역에 속한다. 설령 이 사건 건물에 관계 법령을 위반한 사정이 없다고 하더라도 피고가 '공익'을 감안해 건축허가를 불허했다고 하여 바로 그 불허가가 위법한 것이라고 볼 수 없다"고 했다.
재판부는 "형질변경 대상 토지의 면적은 이 사건 건물의 건축면적(342.4㎡)이나 연면적(670.8㎡)을 기준으로 이례적으로 넓은 것으로 이 사건 건물의 건축면적이나 용도에 비추어 원고가 신청한 면적 전부에 대해 이 사건 건물의 건축과 관련해 형질변경이 과연 필요한 것인지 합리적인 의문이 드는 점, 피고가 이 사건 신청에 따른 건축허가를 할 경우 사실상 원고는 유골을 안치할 수목의 부지 전체에 대해서도 형질변경행위를 할 수 있게 되는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 신청 및 이 사건 개발행위허가신청에 대해 피고가 이를 허가할 경우 이 사건 건물의 건축 및 그에 수반되는 토지의 형질변경행위에 더 나아가 실질적으로 이 사건 자연장지 전체의 조성을 위해 필요한 토지의 형질변경행위까지 허가하는 결과가 초래된다"고 봤다.
그러면서 "이와 같은 사정을 감안할 때 피고가 이 사건 신청에 관한 허가 여부를 판단함에 있어 이 사건 자연장지의 운영에 따른 주변지역에의 영향을 ‘공익’ 판단의 요소로 고려하는 것은 충분히 합리적으로 타당하다"고 했다.
재판부는 또 "최대 유골 안치량(5000구)에 따른 예상 방문객의 수를 고려할 때도 8대의 주차장 규모는 턱없이 부족할 것으로 보이는 점, 'A 묘지관련시설 조성 교통영향분석'에 의하면 심각한 주차난, 불법차량 도로점령으로 차량 및 보행자통행 불편야기,교통사고 및 보행자 안전사고 위험 초래, 주변교차로 교통체증 등의 분석결과가 제시된 점 등을 볼때 건축허가를 불허한 것은 적법하다"고 설명했다.
전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr
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