[로이슈 전용모 기자] 서울광장 1인시위자에 대한 서울시의 변상금 부과관련 사건에서 시위자의 무단점유는 인정하면서도, 변상금 부과는 법령상 분명한 근거 없이 실제 무단점유하지도 않은 면적에 대해서까지 무단점유를 의제하는 방식으로 변상금을 자의적으로 증액하는 것을 정당화할 수 있는 합당한 근거가 되지는 못한다는 대법원 판결이 나왔다.

대법원 제2부(주심 대법관 박상옥)는 9월 9일 원고가 피고(서울특별시장)를 상대로 제기한 시유재산변상금부과처분 취소청구 소송 상고심(2018두48298)에서 피고의 처분이 적법하다는 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원인 서울고등법원에 환송했다.
1심은 피고의 변상금부과처분이 위법하다며 원고의 손을 들어줬다. 하지만 항소심은 피고의 항소를 받아들여 1심판결을 취소했다.

원고 A씨는 언론보도를 통해 박원순 서울시장 아들의 신체검사 병역비리 관련 형사재판의 진행과정을 접한 후, 국외에 있던 시장 아들의 국내 소환을 촉구하기 위해 2015년 7월 9일부터 주간에는 서울광장의 광장동편에 대형 천막이 설치된 자전거를 세워놓고 1인 시위를 했고, 야간에는 서울특별시청사 부지에 위 자전거를 옮기고 그 옆에 텐트를 설치한 후 그곳에서 취침을 하면서 시위를 계속했다.

이 사건 시위에는 자전거 1대, 대형의자 2개, 소형의자 1개, 라바콘 1개, 아이스박스 3개, 천막 1개, 대형 스피커 등이 사용됐다.

시위용품이 차지한 공간의 면적은 1.76㎡이고, 원고가 취침시 설치한 텐트의 면적은 2.76㎡이다.
그러자 피고(서울특별시장)는 원고가 이 사건 시위를 하면서 서울광장의 광장동편과 서울특별시청사 부지를 무단사용하고 있다고 판단한 후, 원고에게 2017년 5월 10일 공유재산 및 물품관리법(이하 ‘공유재산법’) 제81조, 국유재산법 제72조, 서울광장조례 제10조 제1항에 따라 변상금 67만8640원을 부과했고(‘1차 처분’), 2017년 7월 12일 변상금 225만7140원을 부과했다(‘2차 처분’),

피고는 원고의 서울광장의 광장동편에서의 이 사건 시위와 관련, 이 사건 시위용품이 차지하는 실제사용면적이 아니라 서울광장 조례에서 정하는 최소사용면적(500㎡)을 기준으로 원고에게 변상금을 부과했다.

‘서울광장의 최소 사용면적 500㎡’에 관한 사용료를 먼저 산정한 다음 거기에 변상금 부과요율 120%를 곱하는 방식으로 산정했다.

원고는 피고를 상대로 시유재산변상금부과처분 취소를 구하는 소송을 제기했다.

1심(2017구단67639)인 서울행정법원 송병훈 판사는 2018년 1월 16일 원고의 청구를 받아들여 피고의 변상금 부과처분은 위법하다며 모두 취소했다.

송 판사는 “설령 원고가 서울광장의 광장동편을 무단 사용했다고 하더라도, 실제사용면적이 아니라 서울광장 조례에서 규정하는 최소사용면적을 기준으로 변상금을 부과하는 것은 적법하지 않다”고 판단했다.
피고는 1심판결의 취소를 구하며 항소했다.

항소심(2018누35829)인 서울고법 제9행정부(재판장 김주현 부장판사)는 2018년 6월 14일 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 모두 기각했다.

재판부는 “이 사건 원고의 행위는 서울광장 일부 및 서울특별시청사 부지 일부를 유형적·고정적으로 사용한 경우로서 공유재산법 제81조 제1항 본문의 ‘무단점유’에 해당한다고 봄이 타당하다”며 “실제점유면적이 아니라 서울광장 조례에서 규정하는 최소사용면적을 기준으로 변상금을 부과한 이 사건 처분은 적법하다”고 판단했다.

또 “집회·시위의 자유가 헌법상 보장된다거나 공익을 목적으로 한 시위라는 사정만으로 공용재산의 무단사용이 정당화되거나 점유·사용의 대가 지불이 면제되는 것이 아니다”고 봤다.

원고는 대법원에 상고했다.

대법원 제2부(주심 대법관 박상옥)는 9월 9일 원고가 피고를 상대로 제기한 시유재산변상금부과처분취소청구 소송 상고심(2018두48298)에서 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원인 서울고등법원에 환송했다.

이 사건의 쟁점은 원고의 행위가 공유재산법 제81조 제1항에서 정한 변상금 부과대상인 ‘무단점유’에 해당하는지 여부, 피고가 변상금을 산정하면서 ‘원고가 실제 무단점유한 면적’을 기준으로 하는지, 아니면 ‘원고가 서울광장조례에 따라 광장사용신고 수리를 받아 적법하게 사용하는 상황을 가정하여 그때 원고가 납부해야 하는 사용료’를 기준으로 하는지 여부이다.

대법원은 “이 사건 원고의 행위가 공유재산법 제81조 제1항에서 정한 변상금 부과대상인 무단점유에 해당한다는 원심판단은 상고이유와 같이 공유재산법상 변상금의 부과요건에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 없다”고 수긍했다.

하지만 “서울광장 사용료 기준은 서울광장의 사용․수익허가 또는 사용신고 수리에 적용되는 기준일 뿐이고, 이를 서울광장의 무단점유에 따른 변상금 산정․부과에 적용할 수는 없다고 보아야 한다”고 판단했다.

이어 “원심은 원고에게 서울광장 사용료 기준을 그대로 적용해 변상금을 산정·부과해야 한다고 판단했다. 이러한 원심 판단에는 공유재산법령상 변상금 산정기준과 서울광장 사용료 기준에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 이 부분 상고이유 주장은 이유 있다”고 봤다.

그러면서 “변상금은 공유재산의 무단점유자에 대한 징벌적 성격을 갖는 제재처분이므로 의무위반의 내용과 정도에 비례해 산정․부과돼야 한다. 최소 사용면적 500㎡ 기준을 적용하여 변상금을 산정․부과할 경우 무단점유자가 실제 점유하지 않은 면적에 대해서까지 변상금이 부과될 수 있고, 경우에 따라서는 무단점유한 면적의 몇 백 배(이 사건 원고의 경우 약 284배 = 500㎡ / 실제 점유면적 1.76㎡)에 달하는 변상금이 부과됨으로써 의무위반의 정도에 비해 과중한 제재가 초래될 수 있다”고 했다.

전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr