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헌재 “행정도시는 수도 아니다…관습헌법 위배 안 돼”

재판관 7:2로 각하, 신임 재판관들 “관습헌법 인정 못해”

2005-11-24 17:25:11

헌법재판소 전원재판부(주심 김경일 재판관)는 24일 ‘행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’에 대한 헌법소원 사건에서 “행정도시특별법은 수도가 서울이라는 관습헌법에 위반되지 않으며, 헌법상 대통령제 권력구조에 어떠한 변화가 있는 것도 아니므로 청구인들의 국민투표권 침해나 기타 기본권 침해 가능성을 인정할 수 없다”며 재판관 7대 2의 의견으로 각하 결정을 내렸다.

각하는 합헌결정의 하나로 사실상 행정도시특별법의 합헌을 의미한다. 헌법재판관 9명 중 7명은 각하 의견을 냈고, 위헌의견을 낸 헌법재판관은 2명이었다.
이번 사건은 서울시 정무부시장, 서울시 의회, 경기도 의회, 과천시 의회 의원과 공공기관 종사자와 충남 공주시·연기군에 거주하는 주민 등이 특별법은 수도가 서울이라는 불문의 관습헌법에 위반되며, 국민투표권·납세자의 권리 등 기본권을 침해했다며 지난 6월 헌법소원심판을 청구했다.

이번 사건에 대한 헌법재판소의 각하의견에 대한 쟁점별 주요요지를 정리했으며, 후미에는 전효숙·이공현·조대현 재판관의 별개의견과 권성·김효종 재판관의 위헌의견도 게재한다.

◈ 국민투표권 침해 가능성

재판부는 “특별법이 서울이 수도라는 관습헌법의 취지에 위반되지 않는 경우 이를 헌법개정의 시도로 볼 수 없고, 그렇다면 대통령과 국회는 헌법개정에 관한 절차준수의무가 당초부터 발생하지 않으므로 청구인들의 국민투표권이라는 기본권이 침해받을 가능성은 없게 된다”고 밝혔다.

◈ 행정중심복합도시가 수도로서의 지위를 획득하는지 여부

결론부터 말하자면 헌법재판소는 “행정중심복합도시는 수도로서의 지위를 획득하는 것으로 평가할 수 없고, 또한 수도가 행정중심복합도시로 이전한다거나 수도가 서울과 행정중심복합도시로 분할되는 것으로 볼 수 없다”고 강조했다.

재판부는 “수평적인 권한 분배면에서 보면 행정중심복합도시로 이전하는 기관들은 직무범위가 대부분 경제·복지·문화분야에 한정돼 있고 한국은행, 금감위 등 경제의 주요부문인 금융정책을 결정하는 기관들은 제외돼 있다”며 “수직적인 면에서도 정부의 주요정책은 국무회의를 거쳐 대통령이 최종적으로 결정하며, 이전하는 국무총리는 헌법상 대통령의 보좌기관으로서 행정각부를 통할하고 각부의 장은 정해진 정책을 구체적으로 실현할 뿐”이라고 밝혔다.

재판부는 “특히 정보통신기술이 발달한 현대사회는 서로 장소가 떨어진 곳에 위치하더라도 대통령과 행정각부간의 원활한 의사소통수단이 확보되기만 하면 대통령이 의사결정을 통한 통제력을 확보하는 것은 어렵지 않다”며 “따라서 행정중심복합도시에 소재하는 기관들이 하위의 의사결정기능을 수행할 수 있다 하더라도 국가정책에 대한 통제력을 의미하는 정치·행정의 중추기능을 담당하는 것으로 볼 수는 없다”고 덧붙였다.

재판부는 또 “행정중심복합도시는 대내적으로 국가의 중요정책이 최종적으로 결정되는 곳이 아니고, 각국 외교사절과의 주요 국제관계가 형성되는 장소도 아니다”며 “특히 국가상징으로서의 기능은 오랜 세월에 걸쳐 역사와 문화적인 요소가 결합돼 형성되는 것으로 짧은 기간에 인위적으로 만들어낼 수 있는 것이 아닌 만큼 행정중심복합도시가 건설된다고 하더라도 국가상징으로서의 기능을 수행할 것이라고 예상하기는 어렵다”고 설명했다.

◈ 서울이 수도로서의 기능이 해체되는지 여부

재판부는 “행정중심복합도시가 건설된다고 하더라도 국회와 대통령 그리고 외교통상부, 법무부, 국방부, 행정자치부 등 주요기관들은 여전히 서울에 있다”며 “서울에 남아있는 기관들만으로도 국가의 대내외 정책에 관한 최종적인 의사결정권을 행사해 국가전체를 조직 또는 통제할 수 있어 서울은 여전히 정치·행정의 중추기능을 수행하는 곳”이라고 밝혔다.

재판부는 “통일부와 외교부가 남아 있어 대외관계의 형성과 발전은 서울에서 이뤄지고, 서울은 전체인구의 5분의 1 이상이 거주하는 국내 제1의 거대도시로서 경제·문화의 중심지의 지위를 유지할 것으로 예상되며, 또한 대법원과 헌법재판소가 남아 사법기능의 핵심이 서울에서 이루어지기도 한다”며 “따라서 행정중심복합도시의 건설에도 불구하고 서울은 정치·행정의 중추기능과 국가의 상징기능을 수행하는 장소로 인정할 수 있으므로 수도로서의 기능이 해체된다고 볼 수 없다”고 강조했다.

◈ 권력구조 및 국무총리의 지위 변경 여부

재판부는 “이 사건 법률은 행정중심복합도시의 건설과 중앙행정기관의 이전 및 그 절차를 규정한 것으로서 이로 인해 대통령을 중심으로 국무총리와 국무위원 그리고 각부 장관 등으로 구성되는 행정부의 기본적인 구조에 어떠한 변화가 발생하지 않는다”고 밝혔다.
또한 “국무총리의 권한과 위상은 기본적으로 지리적인 소재지와는 직접적으로 관련이 있다고 할 수 없으며, 나아가 청구인들은 대통령과 국무총리가 서울이라는 하나의 도시에 소재하고 있어야 한다는 관습헌법의 존재를 주장하나 이러한 관습헌법의 존재를 인정할 수 없다”고 덧붙였다.

◈ 기타 기본권에 관한 판단

재판부는 “청구인들은 행정중심복합도시 건설에 천문학적인 건설비용이 소요됨에도 불구하고 주요행정기관의 분산배치로 행정기능과 업무효율이 저하되고 수도권과 충청권의 통합성장에 따른 국토불균형 현상이 오히려 심화되는 등 부작용이 발생해 수도권 과밀해소를 통한 국가균형발전과 국가경쟁력 강화라는 목적달성이 불가능해 국민의 혈세를 낭비할 뿐이라는 주장은 전혀 근거가 없거나 불합리한 것으로 볼 수 없지만 그럼에도 불구하고 특별법에 의해 받는 불이익은 모두 단순한 사실적 또는 경제적인 것에 불과해 침해 가능성을 인정할 수 없다”고 밝혔다.

◈ 전효숙ㆍ이공현ㆍ조대현 헌법재판관의 별개의견

이들 재판관들은 “특별법에 의해 행정중심복합도시가 수도로서의 지위를 획득하거나 서울의 수도로서의 기능이 해체되지 않는다는 다수의 각하의견에 수긍한다”면서도 “그러나 그에 앞서 서울이 수도라는 관습헌법이 존재한다고 인정할 수 없고, 설령 이를 인정하더라도 관습헌법을 변경하려면 반드시 성문헌법의 개정절차를 거쳐야 한다고 보지 않는다”고 밝혔다.

◈ 권성·김효종 헌법재판관의 위헌의견

이들 재판관들은 “행정 각부처 중 73%가 행정도시에 소재하고, 정부의 2인자인 국무총리가 행정도시에 위치하게 돼 국정통할기능 중 매우 중요한 부분이 행정도시에서 수행되며, 국가행정예산의 70%가 행정도시권에서 집행 지휘를 받는 등 중앙행정기관의 이전은 수도를 서울과 행정도시의 두 곳으로 분할하는 수도분할의 의미를 갖는다”며 “수도분할은 헌법개정 절차에 따라 국민투표에 의해 결단할 사항인 만큼 국민투표에 참여할 정치적 기본권을 침해한 것”이라고 주장했다.

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